VALSTYBĖS LAIKRAŠTIS. ĮSTEIGĖ DR. J.BASANAVIČIUS 1917 M. VASARIO 28 D.

Ekonomika

06 04. Šalies valdymo pokyčių perspektyvos

Soc. m. dr., doc. Marijona Rastenytė

Šio straipsnio atsiradimą sąlygojo vieno aukšto lygio valdininko pareikšta mintis, kad pertvarkyti ministerijų struktūrą yra labai nesudėtinga. Tereikia pasitarti ir nutarti, kokią ministeriją su kokia kita reikėtų sujungti.

Kol dar nepradėtas šis, kai kam atrodantis paprastas ir nesudėtingas darbas, iškilo būtinumas apie tai prabilti. Žmonių gyvenimo lygį žymiu mastu sąlygoja gamtos turtai esami jų šalyje, darbas, prekių ir paslaugų kainos bei mokesčiai.

Valstybinis valdymas per įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisinę sistemas atliekamas nepertraukiamai stiprinant tautos materialinę gerovę ir kultūrinį lygį, ginant piliečių teises bei teisėtus interesus. Valdymo organų vykdomoji ir tvarkomoji veikla yra tarpusavyje glaudžiai susijusios ir viena kitą papildo. Vykdomąja veikla valdymo organai vykdo per įstatymus ir tuo būdu įgyvendina jų nustatytus uždavinius.

Lietuvos respublikos Vyriausybės nutarimu „Dėl Lietuvos respublikos ministerijų pagrindinių funkcijų” sutinkamai su kuriuo ministerijos yra valstybinio turto savininkai, skiria ir atleidžia pavaldžių įmonių vadovus, reguliuoja visų nuosavybės subjektų veiklą, nustato ūkio plėtojimo kryptis, rūpinasi gamtonauda ir gamtosauga, organizuoja ir koordinuoja ekonominius ryšius su užsieniu.

Valstybės valdymo struktūroje yra horizontalioji ir vertikalioji integracijos.

Kiekviena valstybė turi turėti atitikmenis savo valdymo struktūros kitose valstybėse, kadangi tenka šias funkcijas vykdyti ne tik savo šalies mastu, bet ir tarptautiniu. Todėl horizontalioji integracija yra ne mažiau svarbi, kaip ir vertikalioji, bet per vertikaliąją horizontalioji įgauna savo realizaciją. Be to, kiekvienas valstybės struktūrinis padalinys turi savo metodologiškai pagrįstą sandarą, todėl šie principai yra vieningi ir moksliškai pagrįsti skirtingų valstybių valdymo organų sandarų funkcionavime.

Vertikalioje integracijoje labai svarbu, kad būtų sudarytos tapatingos struktūros vertikaliame savivaldos lygyje. Jeigu respublikiniame lygyje veikia ministerija, tai miestų ir rajonų savivaldybėse – atitinkami skyriai, o pirminiame kolektyve - atskiros pareigybės šioms funkcijoms vykdyti. Baziniais elementais bet kuriame lygyje yra materialiniai, darbiniai ir finansiniai ištekliai bei kiekvienos atskirai paėmus grandies vykdomos funkcijos. Kiekviena ministerija ir žinyba disponuoja šiais ištekliais ir vykdo tik jai pavestas funkcijas, kaip pvz., Sveikatos apsaugos ministerija per Seime priimtus įstatymus, savivaldybėje sveikatos apsaugos padalinį bei veikiančias toje teritorijoje sveikatos apsaugos įstaigas, jeigu tai sveikatos apsaugos įstaiga yra ne respublikinė, atlieka sveikatos apsaugos funkciją priskirtoje teritorijoje. Analogiškai funkcionuoja ir kitos valstybės valdymo šalyje struktūros.

Ryšium su tuo valstybės valdymo struktūra skirstoma į išteklių valdymo struktūrą ir funkcijų valdymo organus. Susipažinus su kiekvienos valstybės valdymo struktūra pastebėsime, kad visur yra finansus, darbo ir materialinius išteklius tvarkančios ministerijos ir žinybos, kaip finansų ministerija, bankai, kredito unijos, darbo ir materialinius išteklius tvarkančios ministerijos ir žinybos bei užtikrinanti ūkio valdymo būdą, tai yra ekonomikos. Didesnio mąsto valstybėse darbo ministerijos veikia, kaip savarankiškas vienetas, kadangi tai yra labai svarbus šalies atkuriamasis resursas, reprodukcinės ekonomikos pagrindinis elementas. Mažesnių apimčių valstybėse darbo departamentas priskiriamas išteklinei, kaip kad yra Estijoje, o ne funkcijinei ministerijai. Mūsų šalies sąlygomis darbo išteklių valdymas išskaidytas, darbo klausimų dalis perduota Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai, kuri jokiu būdu nevykdo visos darbo išteklių demografinės, darbo jėgos reprodukcinės politikos, darbo užmokesčio, kuris yra ekonominės kaštų struktūros sudedamasis elementas, nes ši ministerija nėra visą ūkį tvarkanti ministerija. Be to, ministerijos būna arba išteklinės arba funkcijinės, bet ne tokios, kaip kad dabar padarytas šioje ministerijoje junginys funkcijinės ir išteklinės ministerijos. Peržiūrint valdymo struktūrą tikslinga būtų darbo departamentą steigti ūkio ministerijos sudėtyje, o teritorines darbo biržas įjungti į savivaldybių struktūrinę sudėtį. Šis pasiūlymas grindžiamas tuo, kad respublikinė darbo birža nevykdo tiesiogiai darbo biržos funkcijų, o vadovauja teritorinėms darbo biržoms, atsietai nuo savivaldybių struktūrinių padalinių. Tokios biržos, kaip prekių ir vertybinių popierių jos veikia respublikiniu arba regioniniu principu, o darbo birža turėtų veikti teritoriniu principu.

Greta išteklinių ministerijų yra atskiras funkcijas vykdančios ministerijos ir žinybos, kaip Žemės ir miškų ūkio, Aplinkos apsaugos, Susisiekimo, Socialinės apsaugos, Švietimo ir mokslo, Sveikatos ir sporto, Vidaus ir Užsienio reikalų, o taip pat pagamintų produktų ir paslaugų tiekimo ir realizavimo vidaus ir užsienio rinkose neturintys vieningo respublikinio valdymo organo sektoriai.

Labai svarbi šalies intelektualinį potencialą ugdanti yra mokslo tiriamoji ir mokomoji veiklą, visuomenės informavimo priemonės (akademijos, institutai, švietimo įstaigos ir kvalifikacijos kėlimo sistema, kūrybinės sąjungos bei masinės informacijos priemonės), Analizės, prognozės ir programavimo institutas, kurio nėra, prie Vyriausybės bei ekspertizės ir veiklos kontrolės nežinybiniai padaliniai, o taip pat teisingumą vykdančios institucijos, tačiau daug yra visiškai neveiksnių institucijų, išlaikomų iš valstybinio biudžeto. Jeigu šalyje veikia 14 ministerijų, tai joms pavaldžių ir atskaitingų žinybų priskaičiuojama net iki 316. Tad, kas slepiasi už ministerijų durų? Daugiausia pavaldžių ir atskaitingų ministerijoms žinybų priskaičiuojama Užsienio reikalų, Krašto apsaugos, Vidaus reikalų, Teisingumo ministerijų pavaldume esančių institucijų ir žinybų, vykdančių specifines funkcijas, tačiau tiesiogiai valdančių ūkio procesus ministerijų pavaldume žinybų skaičius tokių, kaip Žemės ūkio, Aplinkos apsaugos, Susisiekimo, Energetikos ministerijoms yra palyginus žymiai mažesnis.  

Vertikalioji integracija reiškiasi kiekvienos valstybes viduje, pradedant respublikiniu, vėliau savivaldybių ir pirminių įmonių veiklos lygiais. Kiekviena ministerija savo struktūrą perkelia į savivaldybės struktūras tik mažesnėje apimtyje, o pastarosios kartoja šį modelį pirminiuose veiklos kolektyvuose. Juk šalies Konstitucija, Seimo įstatymai, Ministerijų poįstatyminiai aktai, Savivaldybių nutarimai ir sprendimai persikelia į pirminių darbo kolektyvų bei visuomenės narių lygį. Ši nepertraukiama veiksmų grandinė ir užtikrina šalies valdymo struktūros veiksmų vientisumą ir vienybę. Sutrikdžius bet kurios grandies veiksmų eigą, sutrinka bet kuriame lygmenyje ir jos subordinacija.

Kiekviename valdymo lygyje reiškiasi vienos ir tos pačios funkcijos tik įkūnydamos kitą turinį.

Pirmoji funkcija, tai mokslo-mokymo, sutinkamai su kuria, kiekviename valdymo struktūros lygmenyje turi būti vykdoma mokslo-mokymo veikla ir tam sukurti departamentai ministerijose, skyriai savivaldybėse arba atskiros pareigybės darbo kolektyvuose. Tenka pastebėti, kad daugelyje mažų apimčių darbo kolektyvų ši funkcija neturi realios raiškos, mokslo-mokymo priemonės turi proginį ir dažniausia atsitiktinį pobūdį. Tokių įmonių vadovai kartais teturi patys ne visada pakankamą ir reikiamą išsilavinimą, todėl kartais šios įmonės neturi ryškių sklaidos perspektyvų ir dažnai atsiduria bankrutuojančių įmonių sąrašuose. Neatsitiktinai kasmet susikuria 50 proc. naujų įmonių ir maždaug tiek pat bankrutuoja, nes neveikia įmonių bankrotų stabdžiai, nevykdomos nemokamos susikūrusiam verslui paramos konsultacijos, o kreditų išskyrimas besikuriančiai įmonei, dar negaunančiai pajamų, yra ne kas kita, kaip naujos kilpos ant kaklo užnėrimas.

Antroji funkcija, tai analizės prognozės ir programavimo veikla pradedant respublikiniu, savivaldybių lygiais ir baigiant pirminiais darbo kolektyvais. Šie veiksmai reikalingi ne tik veiklos įvertinimui, bet ir naujų veikos krypčių programavimui. Ką jau kalbėti apie mažose įmonėse šią funkciją, jeigu respublikiniu lygiu neturime vieningo Analizės, prognozės ir programavimo instituto prie Vyriausybės ar Prezidento, kai tuo tarpu tokie institutai yra kitose valstybėse. Atskirų šakinių institutų šalyje yra, tačiau vieningos analizės, prognozės ir programavimo veiklos nevykdo nei viena tiriamoji institucija. Dažnai girdime net aukščiausio lygio vadovų vertinimus pagal spaudoje ir kitose masinėse informacijos priemonėse pateiktus faktus. Respublikoje šiuo metu veikia 245 šios paskirties įstaigos, iš kurių 40 mokslo tyrimo institutų, 45 vykdančios išradybą ir mokslo naujovių diegimą, 58 vykdančios metodikų, taisyklių kūrimą ir jų priežiūrą, 56 socialinio poveikio plėtros įstaigos ir 46 draugijos ir sąjungos susietos su mokslo integravimo idėjomis visuomenėje ir jos plėtroje. Ar ne kyla skaitytojui klausimas, o kokie šios veiklos rezultatai. Kodėl, kasmet prie tokio gausaus mokslinio potencialo, ministerijos išleidžia didžiules sumas biudžetinių lėšų samdymui konsultantų, patarėjų ar ekspertų netgi dažnai brangiai apmokamų užsieniečių, vykdomų funkcijų pagrindimui. Net ir didelė gausa atskirai veikiančių institutų nėra naudinga ta prasme, kad taikomos ne vieningos procesų, reiškinių bei rodyklių vertinimo ir prognozavimo metodikos. Labai svarbus klausimas, kaip šalies išsivystymo Strateginių gairių ruošimo klausimas sprendžiamas sudarant laikinas mokslininkų grupės, kurios dirba ruošdamos šalies strateginius planus, tačiau, kas vykdo pastovią šių planų įgyvendinimo bei koregavimo funkciją, jeigu šios laikinos grupės nutraukia savo veiklą, atlikusios užduotis. Kas vykdo šios valstybei svarbios funkcijos vertinimą ir jos veiklos koregavimą.

Trečioji funkcija išreiškia gamybą, kūrybą, veiklą pagal šakos profilį. Šios funkcijos vykdymui kiekviename valdymo lygyje respublikiniame, savivaldybių ir pirminių kolektyvų sutelkiamos pačios profesionaliausios ir tobuliausios priemonės ir sukauptas patyrimas veiksmams atlikti. Šis padalinys kiekviename valdymo lygmenyje turi didžiausią apimtį iki 60 proc. ir pagrindinę paskirtį. Ilgaamžiškumą lemia tai, kaip perspektyviai technologiškai su mažiausiomis sąnaudomis, pagal vartojimo trukmę ilgaamžiškiausio ir kokybiškiausio lygio gaminama prekė arba teikiama paslauga. Ši funkcija visuose valdymo lygiuose yra daugiausia aktyvuota. Ji turi reikštis glaudžiame ryšyje su mokslo mokymo, analizės, prognozės ir programavimo veiklomis.

Ketvirtoji funkcija išreiškia paskirstymą ir mainus ir produkto perdavimą vartotojui. Tad tiek respublikiniu lygiu, tiek kiekvienoje valdymo struktūroje tai yra savivaldybėse ir pirminiuose kolektyvuose turi būti padaliniai šiems veiksmams vykdyti. Šioms funkcijoms vykdyti respublikoje nėra vieningo valdymo organo, įtakojančio logistiką ir realizaciją įvežamų ir išvežamų prekių bei paslaugų. Prie to privedė tai, jog manoma, kad rinka, tai niekieno nevaldomas pirkimo-pardavimo procesas vidaus ir užsienio valstybėse. Rinka, tai mainai prekėmis tarp jų savininkų, kuriais būna valstybė, akcininkai arba privatūs turto savininkai. Šis procesas reikalauja ne mažiau pastangų sutinkamai su Pasaulinės Prekybos Organizacijos reikalavimais jo modernizavimui bei tobulinimui ir reguliavimui, negu pati gamybos bei paslaugų teikimo veikla.

Penktoji funkcija susieta su veiklos vidaus ir išorės normavimu per įstatymų įgyvendinimo prizmę, kurios raiškai užtikrinti turi visuose lygiuose būti vykdytojai. Pirmoje eilėje, tai standartų taikymas gamyboje, finansinėje apskaitoje bei paslaugų teikime. Paprastai tai būna gamybos technologai, juridiniai skyriai, finansininkai arba mažesnės apimties kolektyvuose atskiros technologų, finansininkų ir juristų pareigybės. Mažuose darbo kolektyvuose šių sričių specialistai samdomi pagal poreikį atskiroms funkcijoms atlikti. Kuriantis centralizuotiems valdymo funkcijų centrams ar įmonėms iš mažų apimčių įmonių sutartiniu pagrindu perimamos funkcijos, kurių paskirtis sumažinti darbų apkrovas pačiose įmonėse ir perimti visos eilės funkcijų valdymą į klasterizuotus centrus, paliekant joms tik tiesioginės paskirties funkcijų vykdymą.

Šeštoji funkcija išreikia apsaugą ir kontrolę darbo proceso, viso to, kas būna sukurta, paskirstoma ir perduodama vartotojui. Tai apsaugos ir kontrolės padaliniai bei teisės institutai užtikrinantis teisių apaugą ir teisingumo atstatymą.

Apibendrinant galima teigti, jog šiuos veiklos metodologinius principus tikslinga žinoti todėl, kad jų pagrindu galima būtų nustatyti valdymo įstaigų sudėtį, pareigybinį statusą, tai yra sukurti tokią valdymo sandarą, kuri ir yra bet kurio lygio horizontalios ir vertikalios valdymo struktūros funkcionavimo pagrindas. Kaip parodė tyrimas, kad valdymo struktūrų sandaroje kiekviena ministerija turi skirtingą funkcijų paskirstymo tvarką, jų administravimo ir net jų pristatymo viešoje erdvėje visuomenei formą, kas apsunkina darbų ir veiksmų sinchroniškumą ir nuoseklumą, didina išlaidas valdymo veiksmams vykdyti bei byloja apie būtinumą korekcijų šalies valdymo sistemoje.

Atgal